“LO QUE NO PUEDE AJUSTARSE A RAZÓN, JAMÁS PUEDE SER O ESTAR AJUSTADO A DERECHO”
| CUESTIÓN: Se plantea por el alcalde la posibilidad de utilizar las cantidades económicas contabilizadas en la tesorería municipal como ingresos de Patrimonio Municipal de Suelo –PMS- en obras necesarias en calles y plazas municipales debida al mal estado de las mismas, inclusive la construcción de un equipamiento deportivo en una parcela de equipamiento municipal. ¿ES POSIBLE? Si acudimos a la jurisprudencia y a muchos informes de fiscalización NO, si acudimos a la normativa aplicable, -por lo menos en Andalucía-, SI. Paso a explicarlo |
| I.- LEGISLACION DE APLICACIÓN CON CARÁCTER NACIONAL |
En este primer apartado tenemos que acudir obligatoriamente a lo dispuesto en el artículo 52 del Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de octubre por el que se aprobó el texto refundido de la vigente Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, -en adelante TRLSRU-. El meritado artículo está ubicado dentro del Capítulo II “Patrimonio Municipal del Suelo” del Título VII “Función social de la propiedad y gestión del suelo”. Inserto a continuación la literalidad del artículo:
Artículo 52. Destino.
1. Los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, salvo lo dispuesto en el artículo 18.2 a). Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana.
2. Los terrenos adquiridos por una Administración en virtud del deber a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 18, que estén destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública que permita tasar su precio máximo de venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, no podrán ser adjudicados, ni en dicha transmisión ni en las sucesivas, por un precio superior al valor máximo de repercusión del suelo sobre el tipo de vivienda de que se trate, conforme a su legislación reguladora. En el expediente administrativo y en el acto o contrato de la enajenación se hará constar esta limitación.
3. Las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones de destino de las fincas integrantes de un patrimonio público de suelo que se hagan constar en las enajenaciones de dichas fincas son inscribibles en el Registro de la Propiedad, no obstante, lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Hipotecaria y sin perjuicio de que su incumplimiento pueda dar lugar a la resolución de la enajenación.
4. El acceso al Registro de la Propiedad de las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones a que se refiere el apartado anterior produce los siguientes efectos:
a) Cuando se hayan configurado como causa de resolución, ésta se inscribirá en virtud, bien del consentimiento del adquirente, bien del acto unilateral de la Administración titular del patrimonio público de suelo del que proceda la finca enajenada, siempre que dicho acto no sea ya susceptible de recurso ordinario alguno, administrativo o judicial.
Sin perjuicio de la resolución del contrato, la Administración enajenante podrá interesar la práctica de anotación preventiva de la pretensión de resolución en la forma prevista por la legislación hipotecaria para las anotaciones preventivas derivadas de la iniciación de procedimiento de disciplina urbanística.
b) En otro caso, la mención registral producirá los efectos propios de las notas marginales de condiciones impuestas sobre determinadas fincas.
5. Excepcionalmente, los municipios que dispongan de un patrimonio público del suelo, podrán destinarlo a reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento, siempre que se cumplan todos los requisitos siguientes:
a) Haber aprobado el presupuesto de la Entidad Local del año en curso y liquidado los de los ejercicios anteriores.
b) Tener el Registro del patrimonio municipal del suelo correctamente actualizado.
c) Que el presupuesto municipal tenga correctamente contabilizadas las partidas del patrimonio municipal del suelo.
d) Que exista un Acuerdo del Pleno de la Corporación Local en el que se justifique que no es necesario dedicar esas cantidades a los fines propios del patrimonio público del suelo y que se van a destinar a la reducción de la deuda de la Corporación Local, indicando el modo en que se procederá a su devolución.
e) Que se haya obtenido la autorización previa del órgano que ejerza la tutela financiera.
El importe del que se disponga deberá ser repuesto por la Corporación Local, en un plazo máximo de diez años, de acuerdo con las anualidades y porcentajes fijados por Acuerdo del Pleno para la devolución al patrimonio municipal del suelo de las cantidades utilizadas.
Asimismo, los presupuestos de los ejercicios siguientes al de adopción del Acuerdo deberán recoger, con cargo a los ingresos corrientes, las anualidades citadas en el párrafo anterior.
En un acercamiento a este primer precepto de carácter básico del TRLSRU podemos extraer las siguientes consecuencias prácticas, sin necesidad de meternos en debates teóricos algunos:
1º- Los bienes y derechos del patrimonio municipal del suelo, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, salvo lo dispuesto en el artículo 18.2 a). TRLSRU.
2º- Dicha afección pareciera ser exclusiva y excluyente, pero ni una cosa ni la otra, porque a renglón seguido el mismo precepto indica, lo que se dice a continuación:
3º- Los bienes y derechos del patrimonio municipal de suelo también podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana.
4º- Y excepcionalmente, dichos bienes y derechos, podrán destinarlo a reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento, siempre que se cumplan todos los requisitos que indica el apartado 5º del citado artículo 52. Pero con el compromiso de reponerlo en un plazo de diez años a tenor de los porcentajes que se aprueben en pleno.
Hay que explicar, que este último de los destinos previsto para los ingresos conceptualizados como PMS, “pagar deuda”, fue introducido por la Disposición Final cuarta de la célebre Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, modificando el artículo 39 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que modificó el texto refundido de la Ley de Suelo, que regulaba el PMS.
Posteriormente, el actual Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, conserva y mantiene la redacción dada en ese momento, en el actual artículo 52.5. TRLSRU.
| II.- CONCLUSIÓN DE LA REGULACIÓN LEGAL DEL PMS EN EL TRLSRU. |
Por lo tanto, la normativa nacional en materia de suelo, no impide utilizar los ingresos derivados del PMS para otros fines distintos de los afectos a construir y promover vivienda de protección pública, simplemente hace falta que se destine a alguno de los fines indicados y se justifique debidamente.
| III.- EN AL ÁMBITO AUTONÓMICO DE ANDALUCÍA (Aplicable a otras CCAA que tengan igual regulación. |
III.1º. INTRODUCCIÓN
Antes de empezar el análisis normativo, hay que tener en cuenta que el punto de partida de la mayoría –por no decir la totalidad-, de los ingresos de PMS son derivados de lo estipulado en convenios urbanísticos, bien por sustitución monetaria del 10% A.M., previos a la reparcelación, o de cualquier otro tipo de contraprestaciones que, por imperativo de la normativa de aplicación de la LOUA, dichos ingresos pasan a integrar el PMS.
En función de esos Convenios, los ayuntamientos, obtiene y han venido obteniendo ingresos económicos, unas veces en concepto de monetarización de futuro aprovechamiento medio, como se ha dicho anteriormente, otras por lo que denominaba “participación del municipio en las plusvalías generadas por la actividad “recalificadora” del nuevo PGOU, contraprestaciones de los titulares de terrenos “agraciados” aportaban “graciablemente” al ayuntamiento en espera que la aprobación definitiva de las revisiones del PGOU plasmara la clasificación y calificación de sus suelos, y determinaciones urbanísticas pactadas, es decir, se pagaban aún no estando la revisión del PGOU aprobada, ni que decir tiene, que los ayuntamientos utilizaban esos ingresos para financiar las inversiones que estimaban oportunas, inclusive en gastos corrientes.
Pues bien, a fin de poner límites a cada una de esas actuaciones, el Gobierno Andaluz, con el motivo de la aprobación de la Ley 13/2005 de Vivienda Protegida y Suelo de Andalucía, puso límites y en parte, fin, a la situación descrita, con la célebre cláusula conocida entre los Técnicos Urbanistas, como la “Cláusula Almuñécar”, en honor al ayuntamiento cuyas actuaciones, el Gobierno Andaluz pretendía poner freno y que consistían en la aprobación de múltiples convenios urbanísticos que se firmaban durante la tramitación de la Revisión del nuevo PGOU, (Revisión que nunca se llegó a aprobar). A través de cuyas prestaciones económicas el ayuntamiento llevaba años financiándose con promesas de aprobar lo dispuesto en dichos convenios urbanístico en el futuro PGOU del municipio. El problema surgiría en el supuesto de que el órgano autonómico no aprobara –como ha ocurrido hasta el momento-,, la Revisión del PGOU presentado por el Ayuntamiento de Almuñécar al órgano autonómico competente, dado que los ingresos realizados por los firmantes de los convenios ya habían sido gastados en inversiones o gastos corrientes.
El resultado final de esa historia es que los firmantes de convenios se quedaban sin la expectativa pactada de que la Revisión de PGOU contemplaría sus pretensiones, y también sin el dinero, pues el ayuntamiento había estado financiándose y gastado dichos ingresos, con el consecuente problema posterior para las arcas municipales en caso de reclamación de la devolución de ingresos.
Las modificaciones principales que se introduce en la LOUA con la Ley 13/2005, son las siguientes:
1º- En la redacción originaria del artículo 72 LOUA, se cambia el apartado c), de estar redactado de la siguiente manera:
Art.72. Integran los patrimonios públicos de suelo:
a) Los bienes patrimoniales incorporados por decisión de la Administración correspondiente. Dicha incorporación podrá ser limitada temporalmente o quedar sujeta a condiciones concretas.
b) Los terrenos y construcciones obtenidos en virtud de las cesiones que correspondan a la participación de la Administración en el aprovechamiento urbanístico por ministerio de la ley o en virtud de convenio urbanístico.
c) Los adquiridos con los ingresos derivados de la sustitución de tales cesiones por pagos en metálico.
d) Los ingresos obtenidos en virtud de la prestación compensatoria en suelo no urbanizable, de las multas impuestas como consecuencia de las infracciones urbanísticas, así como cualesquiera otros expresamente previstos en esta Ley.
e) Los terrenos y las construcciones adquiridos por la Administración titular en virtud de cualquier título con el fin de su incorporación al correspondiente patrimonio de suelo y, en todo caso, los que lo sean como consecuencia del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto previstos en esta Ley.
f) Los recursos derivados de su gestión y los bienes adquiridos con la aplicación de tales recursos.
A la siguiente:
Art.72 Integran los patrimonios públicos de suelo:
a) Los bienes patrimoniales incorporados por decisión de la Administración correspondiente. Dicha incorporación podrá ser limitada temporalmente o quedar sujeta a condiciones concretas.
b) Los terrenos y construcciones obtenidos en virtud de las cesiones que correspondan a la participación de la Administración en el aprovechamiento urbanístico por ministerio de la ley o en virtud de convenio urbanístico.
c) Los adquiridos con los ingresos derivados de la sustitución de tales cesiones por pagos en metálico, en los supuestos previstos en esta Ley.
d) Los ingresos obtenidos en virtud de la prestación compensatoria en suelo no urbanizable, de las multas impuestas como consecuencia de las infracciones urbanísticas, así como cualesquiera otros expresamente previstos en esta Ley.
e) Los terrenos y las construcciones adquiridos por la Administración titular en virtud de cualquier título con el fin de su incorporación al correspondiente patrimonio de suelo y, en todo caso, los que lo sean como consecuencia del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto previstos en esta Ley.
f) Los recursos derivados de su gestión y los bienes adquiridos con la aplicación de tales recursos.
2º- En segundo lugar, la modificación del artículo 30 LOUA, donde originariamente se disponía:
Artículo 30. Convenios urbanísticos de planeamiento.
1. La Administración de la Junta de Andalucía y los Ayuntamientos, así como los organismos adscritos o dependientes de una y otros, podrán suscribir entre sí y con otras Administraciones y sus organismos convenios interadministrativos para definir de común acuerdo y en el ámbito de sus respectivas competencias los términos en que deba preverse en el planeamiento urbanístico la realización de los intereses públicos que gestionen.
En todo lo no previsto en esta Ley será de aplicación a los convenios interadministrativos lo dispuesto en la legislación de régimen jurídico de las Administraciones públicas.
2. La Administración de la Junta de Andalucía y los Ayuntamientos, actuando en el ámbito de sus respectivas competencias y de forma conjunta o separada, podrán también suscribir con cualesquiera personas, públicas o privadas, sean o no propietarias de suelo, convenios urbanísticos relativos a la formación o innovación de un instrumento de planeamiento.
Los convenios a que se refiere el párrafo anterior tendrán, a todos los efectos, carácter jurídico administrativo y les serán de aplicación las siguientes reglas:
1.ª Sólo tendrán el efecto de vincular a las partes para la iniciativa y tramitación del pertinente procedimiento sobre la base del acuerdo respecto de la oportunidad, conveniencia y posibilidad de concretas soluciones de ordenación, y en ningún caso vincularán a las Administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades.
2.ª La cesión del aprovechamiento urbanístico correspondiente a la Administración urbanística, bien en suelo o cantidad sustitutoria en metálico según las condiciones que se establezcan en el convenio, se integrará en el patrimonio público de suelo correspondiente.
En los casos en los que la cesión del aprovechamiento urbanístico se realice mediante el pago de cantidad sustitutoria en metálico, el convenio incluirá la valoración de estos aprovechamientos realizada por los servicios de la Administración.
3.ª El acuerdo de aprobación del convenio, que al menos identificará a los otorgantes y señalará su ámbito, objeto y plazo de vigencia, será publicado tras su firma por la Administración urbanística competente en los términos previstos en el artículo 41.3 de esta Ley. Dicho acuerdo, junto con el convenio, se incluirá en un registro público de carácter administrativo.
3. La tramitación, celebración y cumplimiento de los convenios regulados en este artículo se regirán por los principios de transparencia y publicidad.
Y se le da la siguiente nueva redacción:
Artículo 30. Convenios urbanísticos de planeamiento.
1. La Administración de la Junta de Andalucía y los Ayuntamientos, así como los organismos adscritos o dependientes de una y otros, podrán suscribir entre sí y con otras Administraciones y sus organismos convenios interadministrativos para definir de común acuerdo y en el ámbito de sus respectivas competencias los términos en que deba preverse en el planeamiento urbanístico la realización de los intereses públicos que gestionen.
En todo lo no previsto en esta Ley será de aplicación a los convenios interadministrativos lo dispuesto en la legislación de régimen jurídico de las Administraciones públicas.
2. La Administración de la Junta de Andalucía y los Ayuntamientos, actuando en el ámbito de sus respectivas competencias y de forma conjunta o separada, podrán también suscribir con cualesquiera personas, públicas o privadas, sean o no propietarias de suelo, convenios urbanísticos relativos a la formación o innovación de un instrumento de planeamiento.
Los convenios a que se refiere el párrafo anterior tendrán, a todos los efectos, carácter jurídico administrativo y les serán de aplicación las siguientes reglas:
1.ª Sólo tendrán el efecto de vincular a las partes para la iniciativa y tramitación del pertinente procedimiento sobre la base del acuerdo respecto de la oportunidad, conveniencia y posibilidad de concretas soluciones de ordenación, y en ningún caso vincularán a las Administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades.
2.ª La cesión del aprovechamiento urbanístico correspondiente a la Administración urbanística, se integrará en el respectivo patrimonio público de suelo.
En los casos previstos en esta Ley en los que la cesión del aprovechamiento urbanístico se realice mediante permuta o por el pago de cantidad sustitutoria en metálico, el convenio incluirá la valoración de estos aprovechamientos realizada por los servicios de la Administración.
3.ª Cuantas otras aportaciones económicas se realicen en virtud del convenio, cualquiera que sea el concepto al que obedezcan, deberán, igualmente, integrarse en el patrimonio público de suelo de la Administración que lo perciba.
4.ª El acuerdo de aprobación del convenio, que al menos identificará a los otorgantes y señalará su ámbito, objeto y plazo de vigencia, será publicado tras su firma por la Administración urbanística competente en los términos previstos en el artículo 41.3 de esta Ley. Dicho acuerdo, junto con el convenio, se incluirá en un registro público de carácter administrativo.
3. Cuando los convenios urbanísticos de planeamiento contemplen entre sus estipulaciones la percepción a favor de la Administración de cantidad económica, se estará a lo dispuesto en las siguientes reglas:
1.ª) Si la percepción deriva de la sustitución en metálico de los terrenos donde se localice el aprovechamiento urbanístico que corresponda a la Administración en concepto de participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas, ésta no podrá exigirse ni efectuarse hasta la aprobación del instrumento de planeamiento en el que se justifique dicha sustitución en metálico.
2.ª) Cuando las aportaciones económicas que se contemplen tengan por objeto sufragar gastos de urbanización asumidos en virtud de dichos convenios, estás no podrán exigirse ni efectuarse hasta la aprobación del instrumento que contenga la ordenación detallada y haya quedado delimitada la correspondiente unidad de ejecución.
3.ª) Cualquier cantidad anticipada que se entregue antes de las aprobaciones referidas, tendrán la consideración de depósitos constituidos ante la caja de la Administración actuante.
Estos depósitos quedan afectados al cumplimiento de dichos convenios, no pudiendo disponerse de las citadas cantidades hasta la aprobación del correspondiente instrumento de planeamiento o de la delimitación de la unidad de ejecución.
4. La tramitación, celebración y cumplimiento de los convenios regulados en este artículo se regirán por los principios de transparencia y publicidad.
Para evitar la situación descrita anteriormente, el Gobierno Andaluz, modificó, en primer lugar, el artículo 72.c), con la citada Ley 13/2005 y que consistió básicamente en declarar los ingresos derivados de la monetarización económica de las cesiones obligatorias y en general todos los previstos en los supuestos previstos de la LOUA, como integrantes del PMS y por tanto someterlos a las afecciones propias de dicho PMS.
En segundo lugar, la otra modificación que operó la citada Ley 13/2005, fue la nueva redacción dada al artículo 30. En concreto el nuevo apartado 3º de ese precepto, declara “depósitos a cuenta” y por tanto la indisponibilidad de los mismos, tanto los ingresos que tengan su origen en convenios urbanísticos, aportaciones económicas hechas en concepto de anticipo para gastos de urbanización, o cualquier otra cantidad en el concepto que sea, hasta tanto en cuanto no se apruebe definitivamente el instrumento de planeamiento, o la delimitación de la unidad de ejecución respectivamente.
Y en todo caso, cualquier cantidad anticipada que se entregue antes de las aprobaciones referidas, tendrán la consideración de depósitos constituidos ante la caja de la Administración actuante.
3º- En tercer lugar, la última modificación con enjundia, es la operada sobre el artículo 75.2 LOUA. Originariamente dicho precepto tenía la siguiente redacción:
Artículo 75. Destino de los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo.
1. Los terrenos y construcciones que integren los patrimonios públicos de suelo deberán ser destinados, de acuerdo con su calificación urbanística:
a) En suelo residencial, a la construcción de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública. Excepcionalmente, y previa declaración motivada de la Administración titular, se podrán enajenar estos bienes para la construcción de otros tipos de viviendas siempre que su destino se encuentre justificado por las determinaciones urbanísticas y redunde en una mejor gestión del patrimonio público de suelo.
b) A usos declarados de interés público, bien por disposición normativa previa o por planeamiento, bien por decisión del órgano competente de la Administración que corresponda.
c) A cualesquiera de los usos admitidos por el planeamiento, cuando así sea conveniente para la ejecución de éste, tal destino redunde en una mejor gestión del correspondiente patrimonio público de suelo y así se declare motivadamente por la Administración titular por su interés público o social.
2. Los ingresos, así como los recursos derivados de la propia gestión de los patrimonios públicos de suelo, se destinarán a:
a) Con carácter preferente, la adquisición de suelo destinado a viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública.
b) La conservación, mejora, ampliación, urbanización y, en general, gestión urbanística de los propios bienes del correspondiente patrimonio público de suelo.
c) La promoción de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública.
d) La ejecución de actuaciones públicas o el fomento de actuaciones privadas, previstas en el planeamiento, para la mejora, conservación y rehabilitación de zonas degradadas o de edificaciones en la ciudad consolidada.
La meritada Ley 13/2005, también introdujo en este precepto una pequeña pero sustancial modificación, y fue la siguiente, sobre el apartado d), limitando la cuantía o porcentaje de los ingresos de PMS que podían ser destinados a ese fin:
d) La ejecución de actuaciones públicas o el fomento de actuaciones privadas, previstas en el planeamiento, para la mejora, conservación y rehabilitación de zonas degradadas o de edificaciones en la ciudad consolidada.
El Plan General de Ordenación Urbanística precisará el porcentaje máximo de los ingresos que puedan aplicarse a estos destinos, que en ningún caso será superior al veinticinco por ciento del balance de la cuenta anual de los bienes y recursos del correspondiente patrimonio público de suelo.
Con posterioridad, dicha limitación fue eliminada con la Ley 11/2010 de 3 de diciembre de medidas fiscales para la reducción del déficit y para la sostenibilidad de Andalucía, volviendo a tener el artículo 75 su redacción originaria.
III.2º. CONCLUSIONES SOBRE EL DESTINO DE LOS INGRESOS DEL PMS EN LA LOUA
A modo de conclusión respecto de este apartado, cabe manifestar, respecto de la regulación de los ingresos del PMS en la legislación autonómica andaluza que:
1º- Si bien el carácter preferente de dichos ingresos es la adquisición de suelo destinado a viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública, no es menos cierto que el apartado 2º del artículo 75 LOUA, sigue enumerando otros destinos:
- La conservación, mejora, ampliación, urbanización y, en general, gestión urbanística de los propios bienes del correspondiente patrimonio público de suelo.
- La promoción de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública.
- La ejecución de actuaciones públicas y otros usos de interés social o el fomento de actuaciones privadas, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, dirigidos a la mejora, conservación, mantenimiento y rehabilitación de la ciudad existente, preferentemente de zonas degradadas, así como a dotaciones o mejoras de espacios naturales o bienes inmuebles del patrimonio cultural.
Por lo tanto, el que tenga un destino preferente no quiere decir ni significa que sea exclusivo ni excluyente del resto que se señala a continuación, ni que por supuesto sea ilegal destinarlo a alguno de esos destinos señalados.
Sería considerable, que cuando se va a usar, o destinar ingresos de PMS a algún destino distinto al preferente, se justifique debidamente, la existencia de suelo destinado a viviendas de vpo u otros regímenes de protección pública, así como las actuaciones públicas que se llevan a cabo para colmar la demanda de este tipo de viviendas, lo cual legitimaría aún más el uso de esos ingresos para una finalidad distinta a la preferente.
En el último destino relacionado, se encuentra “la ejecución de ACTUACIONES PÚBLICAS y otros USOS DE INTERÉS SOCIAL o el fomento de actuaciones privadas, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, dirigidos a la mejora, conservación, mantenimiento y rehabilitación de la ciudad existente, preferentemente de zonas degradadas, así como a DOTACIONES o mejoras de espacios naturales o bienes inmuebles del patrimonio cultural”.
Son notorias las múltiples sentencias de tribunales menores, incluso de Tribunales Superiores de Justicia y alguna del Supremo donde se anulan los acuerdos municipales donde se aprobaba destinar ingresos del PMS a la construcción de equipamientos y dotaciones públicas, ni que decir tiene, que estaban justificadas en normativa anterior a la ahora vigente y que dicha normativa ha sufrido multitud de cambios, en todos los sentidos.
En otro sentido, ni que decir tiene que cualquier ejecución de actuaciones o proyectos de obra promovidos por el ayuntamiento en suelo urbano consolidado puede justificarse de mil maneras a tenor de la regulación establecida en el anterior precepto, ni que decir tiene que mucho más fácil se de ejecución de dotaciones de carácter pública se trata, en suelo destinado también a tal fin por el PGOU.
| IV. CONCLUSIONES FINALES. |
Primera: A los efectos del uso de los ingresos derivados del PMS, hay que cerciorarse en primer lugar que los mismos están y son disponibles. Es decir que no tienen aún la categoría de depósito, al haberse aprobado definitivamente el instrumento de planeamiento del que trae causa u origen, o en su caso aprobada definitivamente la delimitación de la unidad de ejecución.
Segundo: Tanto la regulación de los ingresos del PMS en la normativa estatal como en la autonómica (en le caso de la LOUA de Andalucía) en modo alguno prohíben la utilización del PMS para destinos distintos de la obtención de suelo con destino a VPO y otro régimen de protección pública, o promoción de este tipo de viviendas. Si bien declara su uso preferente destinado a tal fin, posibilita el destinarla a otros usos:
– Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana.
– A la ejecución de actuaciones públicas y otros usos de interés social o el fomento de actuaciones privadas, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, dirigidos a la mejora, conservación, mantenimiento y rehabilitación de la ciudad existente, preferentemente de zonas degradadas, así como a dotaciones o mejoras de espacios naturales o bienes inmuebles del patrimonio cultural.
– Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana.
Tercero: Antes de acordar el destino de los ingresos de PMS a ese otro tipo de destinos, o actuaciones, deberá de justificarse debidamente la existencia de suelo con destino a VPO y otro régimen de protección pública, o actuaciones que se llevan a cabo de promoción de este tipo de viviendas. En una coyuntura de crisis de la construcción acompañada de bajada de precios en la vivienda y del suelo, dicho extremo no debe de ser difícil.
Cuarto: A los efectos de dar legitimidad a la actuación debería de constar en el correspondiente expediente, la fundamentación sobre las dos “limitaciones” que parecen existir o dificultar el uso de los ingresos de PMS en otros usos distintos a satisfacer las necesidades de suelo para vivienda protegida y promoción de las mismas. En primer lugar, entiendo que es un elemento eminentemente técnico relacionado con la naturaleza urbanística de la actuación, por lo tanto, hay que aportar al expediente el informe técnico donde se informe de la misma es compatible y exigible con la ordenación vigente, así como con la normativa urbanística que ampara su ejecución, y finalmente un acuerdo plenario que declare la misma de interés público y bien social, conforme a las características de la misma. En segundo lugar, es el asunto referido al elemento justificativo de que existe suelo a satisfacer las necesidades de vivienda protegida y promoción de estas. Este segundo elemento, no deja de ser subjetivo, y habría que ver la manera de objetivarlo, no encuentro muchas formas, hay municipios que tiene suelo de PMS de sobra, y aunque lo saquen a la venta, los concursos se quedan desiertos, en este caso opino que están más que justificados, pero un elemento que sí que podíamos tener en cuenta a este fin es acudir al Plan Municipal de Vivienda y Suelo que los municipios andaluces tiene la obligación de tener aprobado tras la entrada en vigor de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía (modificada por la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda), donde se establece que los ayuntamientos elaborarán y aprobarán sus correspondientes planes municipales de vivienda y suelo de forma coordinada con el planeamiento urbanístico general y manteniendo la necesaria coherencia con lo establecido en el Plan Andaluz de Vivienda y Suelo, todo ello con relación con el también obligatorio Registro Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida.
El objetivo de estos Planes es recoger las necesidades de vivienda del municipio, conocidas a través de los Registros Municipales de Demandantes de Vivienda Protegida (Regístrate), cuya creación también establece la Ley, y detallar las actuaciones que se deban impulsar en la localidad para responder a esta demanda.
Entiendo que con los datos objetivos de ambos instrumentos se puede concretar si realmente se están llevando a cabo las medidas oportunas vía destino de los recursos de PMS para satisfacer las necesidades existentes en el municipio. Como quiera que sea, entiendo igualmente, que dicha “fiscalización” no es una tarea ni técnica y ni de los funcionarios habilitados nacionales, sino una tarea, -ahora tan de moda-, POLÍTICA, de los grupos políticos municipales, quienes en su ámbito político deberán defender, incluso acudiendo a instancias supramunicipales o contenciosas, si realmente el destino de los recursos del PMS se están o no destinando a colmar la demanda de vivienda protegida en el municipio.
En ese mismo acuerdo de Pleno, con posterioridad a acordar dicha declaración, acordar también que dicha actuación se va a costear o financiar mediante ingresos de PMS contabilizados en el Presupuesto General del Ayuntamiento, trasladando dicho acuerdo a la intervención municipal para que se expida y aporte al expediente administrativo el correspondiente documento de retención de crédito -RC-.
Quinto: No deja de ser curioso, que lo que se hace de manera “ingeniosa” en un pueblo, termine siendo adoptado a nivel nacional por el Gobierno de España. Almuñécar en estado de necesidad absoluta fruto de una nefasta gestión económica y política de décadas, se sacó de la chistera los convenios urbanísticos pre-revisión de PGOU para financiarse. El Gobierno Andaluz, reaccionó modificando los artículos de la LOUA intentando parar el desastre económico posterior. Con la situación de crisis en el país, el Gobierno de España a través de la Disposición Final cuarta de la célebre Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, posibilita que los ayuntamientos de España, empiecen a pagar sus deudas, con los ingresos del PMS, que hasta entonces engrosaban las cuentas bancarias, -incluso con rendimientos negativos- porque se les negaba legal y jurisprudencialmente su uso en otras cosas que no fuera la adquisición de suelo de VPO o promoción de viviendas, mientras se vivía la mayor crisis del ladrillo. Un ejemplo palmario y distópico entre la normativa y la realidad económica del país. Una más. El legislador andaluz se dio cuenta de la deriva que iba a tener el asunto, puesto que al final, los ayuntamientos se iban a “pulir” todos los ingresos de PMS y por eso impusieron la limitación con la Ley 13/2005, del porcentaje máximo de los ingresos que pudieran aplicarse a estos destinos, que en ningún caso sería superior al 25% del balance de la cuenta anual de los bienes y recursos del correspondiente patrimonio público de suelo, límite que al final, con la Ley 11/2010, de 3 de diciembre, de medidas fiscales para la reducción del déficit público y para la sostenibilidad, fue eliminado. La crisis no respeta nada, ni a nadie. Pero unos se dan cuenta antes que otros.
GRANADA a 24 de junio de 2021 (festividad de S. JUAN BAUTISTA)
ANTONIO GUTIÉRREZ ALONSO
Antonio Gutiérrez Alonso 